全面从严治党，是中国共产党十八届六中全会释放的鲜明信号，体现了中共把从严治党的政治承诺转化为制度与行动的决心和意志。虽然从严治理的是“中国共产党”，但对各个民主党派来说无疑有着特别的意义。这是因为，《中国共产党党内监督条例》明确提出：“各级党组织应当支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议，完善知情、沟通、反馈、落实等机制。”这是中共历史上的第一次，把“民主监督”写进党内法规，并作为一种制度安排。而作为民主党派立身之本和自身合法性之所在的民主监督职能，在实际的履职实践中，却始终是短板和软肋。
“短板”短在哪里?
从民主党派履行职能的实践来看，民主监督工作主要存在两大问题：
第一个问题，是“上热下冷”。中共高层对民主监督工作一贯重视，几代领导人都曾着重谈到希望民主党派发挥监督作用。实际工作中，中共中央和各民主党派中央更是身体力行，在老传统、新平台和新举措中都可以发现“民主监督”的坚实步调，其“热”主要体现在三个方面：
热在老传统。始于1993年的民主党派中央专题调研，是民主监督工作的老传统。浦东开发、“三农”问题、振兴东北老工业基地、西部大开发、一带一路、十三五规划等关系国计民生的重大问题，都曾经成为民主党派中央的调研课题和重点监督方向。据不完全统计，自中共十六大以来，各民主党派中央通过开展重点考察调研，共上报意见建议512件，得到中共中央和国务院领导重要批示295件。民建中央在“大调研”中更是成绩斐然，2011年《积极推进武陵山经济协作区建设，促进民族地区经济社会发展》的调研报告，被纳入国务院有关部门制定的《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020)》，并得到国务院“原则同意，请认真组织实施”的重要批示;2016年围绕“培育新生中小城市、推进新型城镇化发展”主题形成的调研报告，得到中共中央、国务院的高度重视，为推动我国中小城市的蓬勃发展贡献了力量。
热在新平台。2016年6月开始的各民主党派中央对口八个省份的脱贫攻坚民主监督工作，是民主监督的新平台。据不完全统计，仅2016年各民主党派中央就进行各种座谈、协商、沟通120余场(次)，实地调研20余次，调研涉及60余个市州县、100多个乡村，在贫困群众内生动力不足、因病致贫返贫、精准识别标准、脱贫资金使用、产业扶贫风险、异地搬迁政策落实等10余个领域内，提出意见建议30余项。民建中央更是在监督之外，积极发挥经济界优势为当地群众解决实际困难，让对口省份切实感受到了民主党派中央帮助实现脱贫攻坚任务的求真务实作风，赢得了对口省份的信任和高度赞誉。
热在新举措。八大民主党派构建的内部监督机制，是履行民主监督职能的新举措。2008年八大民主党派全部设立中央监督委员会，集体开启了内部监督之门。虽然这只是各民主党派的“内部监督”，但却有着不容忽视的创新意义，对强化政党意识、加强民主党派自身建设有重大意义，有利于民主党派更好地参与到国家事务中去，间接地为民主监督职能的发挥起到一定的保障作用。民建中央监督委员会向辽宁派遣工作组，就辽宁省人大代表拉票贿选案中涉案的民建会员进行诫勉谈话，并撤销2名中央委员资格，就是一个典型案例。
与高层的“热”相对，某些基层的“冷”也有三大表现：
冷在胆量，不敢监督。作为民主监督主体的民主党派地方组织，在履行民主监督职能时存在畏难情绪和患得患失心理，不敢主动承担监督地方党委的责任，对中共中央5号文件所规定的监督内容并没有做到位——对于国家宪法和法律法规在地方的实施情况进行监督的例子非常少，对于地方党委政府重要方针政策的制定能够起到影响的例子虽然多，但关于其贯彻执行情况进行批评、建议的少之又少，对于地方各级党委依法执政和共产党员领导干部履行职责、为政清廉情况进行监督、批评、提意见的例子更是闻所未闻。作为民主监督客体的地方党委，对民主监督也缺乏应有的了解和深刻的认识，存在着不敢赋予监督权的问题，譬如一些地方的重大决策和重要人事任免，地方党委往往是在决定公布前突发性地向民主党派征求意见甚至不征求意见，结果导致民主监督职能无法得到有效发挥。
冷在能力，不能监督。如果说不敢监督是在心态上出了问题，不能监督则是在能力上出了问题。与中共的党建工作相比，一些地方的民主党派自身建设特别是组织发展严重滞后，吸引力下降，人才缺失，地方组织里也没有配套的监督机构和制度设置，缺乏能力进行监督。此外，与处在第一线的地方党委相比，民主党派相对不了解情况，知情渠道不多、不畅，也导致对监督工作无从下手。
冷在心态，不愿监督。当不敢监督渐渐成为一种习惯，民主党派地方组织就渐渐丧失了监督的意识，安于现状，最终导致了思想上的不愿监督。另一方面，民主监督缺乏奖励机制，参政议政产生的影响力对于民主党派地方组织和成员有着积极影响，参政议政容易出成就，民主监督反而容易得罪人、容易犯错，这也导致了不愿监督现象的发生。对地方党委和政府来说，其工作目标以地方GDP为首，重点和注意力都集中在各项量化的经济指标任务上，认为只要经济上去了，其他事情都不重要，也不愿意将精力和资源分配到民主监督上来。
第二个问题，是民主监督的现有空间没有得到充分利用。目前在民主党派如何履行民主监督职能上，有两个指导性文件，一是2005年5号文件(《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》)，对民主党派民主监督的内容进行了表述：国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。二是2015年中共中央印发的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》，其中对民主党派民主监督的10种主要形式进行了明确，分别是：(一)在政治协商中提出意见和建议;(二)在党委主要负责人召开的专门会议上对党委领导班子及其成员提出意见和建议;(三)对党委党风廉政建设和反腐败工作提出意见和建议;(四)向党委及其职能部门提出书面意见和建议;(五)参加党委有关方针政策、重大决策部署执行和实施情况的检查，参加廉政建设情况检查、其他专项检查和执法监督工作;(六)受党委委托就有关重大问题进行专项监督;(七)民主党派成员、无党派人士中的人大代表在人大会议中提出意见和建议，参加人大及其常委会和各专门委员会组织的有关调查研究;(八)在政协召开的各种会议、组织的视察调研中提出意见，或者以提案等形式提出批评和建议;(九)对人民法院、人民检察院工作提出意见和建议;(十)担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关监督检查工作。
然而，从基层实践看，这两个指导性文件的落实并不理想。5号文件的内容比较宽泛，缺乏可操作性，对于监督的具体内容、具体程序、具体方式没有详细规定，导致基层不知如何着手。而《中国共产党统一战线工作条例(试行)》确定的10种监督形式，虽然视地方情况不同在基层的落实情况有所差别，但普遍不超过四五种，而且多数都集中在第七、八、十条中，人大、政协和特约人员成为三种最常态的监督形式。就是这三种最常态的监督形式，实际作用发挥也并不理想。在人大、政协平台中，民主党派的提案、建议中凡是涉及到地方党委和所属部门的，并不能实际按照提案建议的办理步骤去落实督办，在转交给地方党委办公室后往往就没了下文，两会上所通报的提案建议办理情况和办理比率、满意程度，都是就涉及政府部门的提案建议而言的，似乎有条不成文的规定将地方党委及所属部门排除在外，自然也将民主监督的权利与义务排除在外了。究其原因，是这两个指导性文件缺失了三样东西：一是有制度、缺程序。二是有形式，缺内容。三是有要求，缺考核
“短板”变“主板”的方法与途径
任何问题的解决，最有价值的部分就是实践。建议如下：
一是要把民主监督的已有空间用好用足。首先，对已有文件依据的监督内容和监督形式，要用好用足，使其发挥最大作用。民主党派地方组织完全可以根据地方实际，针对两个指导性文件在本地没有得到充分落实的内容，认真开展调查研究，实事求是地拿出解决方案，负责任地向地方党委和上级党派组织提出意见建议，争取党委和党派支持，稳中有进地推动“法已授权”的民主监督内容和形式得到落实。其次，要把民主监督的现有平台，用好用足。人民政协是实现多党合作和政治协商的重要机构，更是民主党派履行职能、发挥作用的主渠道、主阵地。如何用好政协平台，最大程度地彰显民主党派的作用和优势，是我们在实际工作中需要认真思考的问题。民主党派在民主监督中最缺失的知情权，就可以通过政协平台来获得。最困扰我们的监督实效性问题，也可以通过完善政协的监督链条来解决。在构建监督链条上，建议政协学习人大做法并加以完善，构建七个环节环环相扣的完整监督链条，即选题——开展实地调研——相关部门报告——专题沟通——民主党派组织提出意见建议——部门反馈——政协组织民主党派评估落实效果。这个链条不应当是封闭的环节，如果听取意见不完整、改进工作不彻底、反馈工作不满意，还需要再循环往复，直到问题圆满解决。同时，对于现实中饱受诟病的党委部门不回复两会提案建议的问题，一定要按照提案建议的办理机制及时追责，并以政协名义负责任地向地方党委主要负责人汇报，避免党委部门成为民主监督的“法外之地”。此外还要拉高提案建议的办理标准，以“三个不等于”(解释不等于解决、满意不等于同意、答复不等于答案)的新标准、新要求，来对待、评价部门办理提案的实际效果。
二是要积极开拓民主监督的新空间。四项基本原则作为民主监督的边界，与现有民主党派民主监督的实践，二者之间还存在着广阔空间，需要中共和民主党派携手开拓。思路有二：首先是与其他监督形式进行横向合作，优势互补，形成监督合力，以达到单靠民主监督所不能达到的效果。民主监督与国家权力监督相结合，可以将民主党派评议结果作为人大评价一府两院工作的重要参考，也可以引入问责机制和不可行性研究，推动民主监督与人大权力监督相结合，使其嵌入立法、行政和司法体系。民主监督与党内监督相结合，可以采取让民主党派成员直接参加反腐倡廉、作风建设检查组的形式，也可以建立民主党派参与对拟任党政干部的信任投票制度，作为党政干部任前公示制度的新尝试。民主监督与群众监督相结合，可以通过民主党派与人民群众的广泛联系，收集和反映基层、民间的意愿，进行归纳分析并提升为民主党派民主监督的内容，增强监督广泛性，减少监督盲区。民主监督与舆论监督相结合，可以电视、广播、报纸和网络媒体为实现形式，搭建一个充分展示民主监督的平台。在网络时代，民主党派的民主监督还必须积极创设网络新形式，开辟民主监督的网络渠道，利用网络和新媒体的快捷、便利、共享、互动等特点，就群众关心的深层次问题进行探究。其次是积极鼓励基层创新实践。关于民主党派民主监督职能的有效实现途径，不应当只是思维和语言上的创新，而应当是实践上的创新。只要不违背政治性和协商性原则，有利于改进、加强党和国家机关的工作，就应当允许尝试、允许借鉴。对实践表明行之有效的新形式，要坚持稳中求进的基调，通过稳扎稳打的方式，先探索，再试行，再反馈，再改良，再推广，从个案到普遍，从局部到整体，有质有效地稳步推进民主监督工作。在这方面，湖北荆门丰富发展了协商监督、检查监督、调研监督、特约监督四种监督形式，实现了监督从随机到常规、从政策性到制度性、从“可以监督”到“应当监督”的跨越。南京市纪委和监察局主动邀请民主党派监督办案工作，建立了重要会议民主党派人士列席制度，并在各民主党派成员中聘请了监察员和党风监督员，让他们直接参与反腐倡廉工作。浙江温岭则通过向主要部门派驻民主监督小组和调查研究、协商会谈、专题视察等监督形式，用实践回答了监督什么、以什么方式监督、受派单位做些什么等现实问题。
三是对民主党派组织的赋权增能。赋权增能是社会学上的概念，意指赋予个人或群体权力，让他们有能力去做自己应该做的事。这一理论对目前处在“短板”状态的民主党派民主监督工作，尤其适用。建议赋予民主党派以下能力：
——自我发展能力。进入新世纪以来，民主党派最大的困扰有两个：一是趋同化，各民主党派组织的章程内容表述趋同、组织发展趋同、成员界别交叉、职能作用趋同，政治特色逐步淡化。二是行政化、官僚化，民主党派的活动越来越像行政机关，最典型的表现是党派专职领导及工作人员纳入公务员管理体系，党派组织对政府行政体系的依赖越来越严重。一个高度依赖政府行政体系的组织，是不可能履行监督权的。因此，我们要在坚持“政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”的基础上，从保持民主党派独立性的角度，尽可能地降低党派组织对行政资源和体系的依赖程度，弱化行政色彩，赋予党派组织在架构设计、组织发展、内部竞争性民主选举、内部监督、对外交往联系等方面更多空间，增强民主党派的自我发展能力。民主党派尤其需要牢记自身政治使命，自觉与行政体系保持一定距离，以防被利益束缚而失去对权力监督的张力。
——组织化能力。参政党对执政党的民主监督，体现的不是个人的意见，而是一个组织对另一个组织或其出任国家公职的那些领导干部的监督，反映的应该是组织的意见。这就需要建立健全参政党监督的组织机制，推动民主监督工作的专职化、专业化，可以从三个方面着手：一是在民主党派内部建立一个以监督为基本任务的组织机构;二是在民主党派外部，各党派在发挥监督功能时加强整合，比如在政协成立专门负责民主监督工作的组织机构，或组成跨党派的“民主监督专家团”;三是考虑加强民主党派垂直关系的建设，在中央、省级地方委员会建立民主监督职能部门，对典型问题或地方工作中遇到的大问题可以直接向各自的党派中央报告，然后通过党派中央向中共中央和国务院报告，这样的监督力度会比较大。
——知情能力。监督的前提是知情。十六字方针中的“肝胆相照”，就鲜明形象地体现了这一能力。除了继续发挥统战部门和人民政协在扩大民主党派知情权上的积极作用，我们还需要不断拓展知情渠道，才能稳步提升民主党派的知情能力，建议有四：一是推广民主党派人士列席地方党委常委会议制度，健全党外人士双月座谈会制度，扩大民主党派与地方党委核心领导层的知情沟通渠道。二是建立重要情况和重大问题通报制度。政府的运作情况、宏观经济运行情况以及其他方面的重大情况，可以通过座谈或工作通报等形式来解读政策、回应问题，为民主党派提供知情明政的平台。三是完善政府部门对口支持民主党派获取信息的机制，根据各民主党派成员构成和履职特点，分别确定相应的政府部门与其对口联系，帮助各民主党派及时了解有关情况。四是畅通民主党派向政府部门及司法机关询问情况、获取资料的渠道，邀请民主党派成员参与社会关注的重大问题的考察调研，参与一些大案、要案的调查论证，及时向民主党派通报有关重要情况等。民主党派自身也要主动收集信息，通过多种渠道尤其是自己的调查研究，广泛收集信息，从而有的放矢，帮助地方党委、政府做到决策科学化、民主化。
——评价能力。这里面包含两个命题，一个是监督者的评价，一个是被监督者的反馈，二者共同决定民主党派评价能力的大小。可以采取建立《党外人士监督意见专报》的方式，不定期出刊，把各民主党派的监督意见集中起来，系统化、条理化，呈报地方党委负责人，并在一定范围内发布。专报上不仅可以发布民主党派的监督意见，更可以刊登监督对象对监督意见的办理回复，包括对事实的澄清、问题的说明、监督意见的落实等。把监督者和被监督者的互动过程，在一定范围内予以公开。公开就会产生压力，公开更便于各方监督，既监督被监督者的落实情况，是否条条有回应，件件有落实，问题解决得实在不实在;同时也监督监督者的履责情况，是否认真履行了监督职能，监督质量高不高、效果好不好。利用这种机制，给民主监督的主、客体都施加一定的压力，以强化民主监督的有效性。
总之，民主是一个渐进的过程，民主监督同样是一个不断摸索、不断完善的过程。应该说在当前形势下，民主党派民主监督实践创新的空间很大，具体怎么走，最根本的还是要遵循民主发展的一般规律，从实际出发，稳中求进，不断推进和完善我们的政党制度，为中共“从严治党”的决心和行动贡献参政党的应有力量。
对民主党派民主监督职能有效实现途径的探讨时，更清醒地意识到，执政党对民主党派民主监督职能的重视与培养，这不仅是中共执政能力的体现，更是中共拥有跳出历史周期政治智慧的体现。身为民主党派的一员，更加感到我们的党派组织和成员必须切实提高自身能力，把民主监督和参政议政两大职能尽心尽责地履行好，用自己的强大来证明，参政党无愧于执政党的信任和尊重。
(作者系民建河南省委理论研究委员会委员、焦作市山阳区民政局副局长)
